推動我國加入CEDAW的策略與努力

台灣婦女團體全國聯合會秘書長   何碧珍

一、前言：CEDAW是性別主流化的終極目標

        台灣的婦運工作這幾年從聯合國系統引進了很重要的兩件事，一是「性別主流化」，一是「推動加入CEDAW」。分別來看，「性別主流化」是屬於政策的執行模式，任何一個具備主體運作的國家都可以依照人民需求，去自行裁量善用，無須擔心國際版權是否核備的爭議。但「推動加入CEDAW」則就非同小可了，因為CEDAW是一項國際公約，有集體的約定及後續行動的要求，其中包含複雜的政治認同與國際間相互背書的關係，牽涉廣、難度也更高。

        就時間而言，CEDAW是聯合國早於西元1979年就制定通過的，三十年來，CEDAW公約一直被國際視為是婦女權利的清單與保障書，幾乎已經等同於世界公認的婦女憲章。而近年才當火紅的「性別主流化」(Gender Mainstreaming)，則是一套策略行動，它是遲至西元1995年第四次世界婦女大會提出的「北京宣言行動綱領」（Beijing Platform for Action, BPFA）中才被正式確認的。可以這麼說，這個後來才提出的「性別主流化」，是為了去真正實踐、達成先前CEDAW中所標榜的---消除對婦女一切形式歧視的遠大目標，而建議各簽署國所必要採行的重要策略方法，因此，正當「性別主流化」已經納入我國的重要施政工作，如火如荼展開學習與改變之際，當然也必須適時地把背後的最高指導原則---「CEDAW」高舉出來，以免「性別主流化」的努力失去了準頭與最終標的。（註：因為北京宣言中擴大確認了「性別」一詞，所以下文的討論將以「性別歧視」取代部份原來「婦女歧視」的說法）

二、甚麼是「CEDAW」？

        「CEDAW」是一個聯合國公約的英文名稱縮寫，它的全名是「Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women」，翻成中文為「消除對婦女一切形式歧視公約」。不管中外，一直以來大家都習慣直接以縮寫「CEDAW」為代稱。因為避開那些艱澀又多音節的原文不談，即使是翻譯，這個中文名稱還是拗口得很，很少人能夠在第一次接觸時就可以把它完整地唸出來。而即便順利唸出來了，恐怕也沒有多少人能夠透過這樣拼接式的中文去了解它真正的意涵，因此，一個朗朗上口的代稱，確實是有助於人們記憶，也拉近了親近它的距離。

        CEDAW可說是國際上有關婦女權利中非歧視型公約的最重要文件。不同於其他內容繁瑣複雜的國際公約，CEDAW的內容相當簡明，提綱挈領但又能涵括全面，整個公約分成六大部份、三十個條文，一至十六是主要條文，明確羅列對婦女人權保護的核心原則以及權利清單，如歧視的定義、保護的範疇。其餘十七至三十條則是簽約國義務、公約執行與監督機制、簽署加入及保留程序等等執行規範（詳見附表一）。雖然，這個公約制定距今已經時隔三十年了，表面上看，條文內容也或許有些陳腐與老生常談了，但細究其精神涵義，我們仍然必須讚嘆，因為即便置身於全球化科技的現代，不分種族、不分地域的婦女所正對抗的歧視與權益尊嚴的爭取，似乎還是不脫這些簡單條文規範的範疇。許多如歐美等先進的已開發國家，目前仍然必須花很多的力氣在維護，才能達到CEDAW標舉的要求。

        眾所周知，聯合國是因著追求世界和平與維護基本人權兩大宗旨而成立的，並因此相繼制定了五大人權公約：西元1948年通過「防止與懲制種族滅絕罪公約」（Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide）、西元1965年通過「消除一切形式種族歧視公約」（International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination）、西元1979年通過「消除對婦女一切形式歧視公約」（Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women）、西元1984年通過「禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約」（Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment）以及西元1989年通過「兒童權利公約」（Convention on the Rights of the Child）。這些公約，是聯合國用以約制其眾多會員國履行上述宗旨目標而發展出來的權力與義務。常理而言，唯有聯合國的會員國才得以批准加入這些公約，但有鑑於婦女與兒童兩類族群長期受到的歧視剝削，不因時代的更迭稍減，處境更值得堪慮，因此，五大公約中除「禁止酷刑公約」外，「消除對婦女一切形式歧視公約」與「兒童權利公約」也特別開放給非聯合國會員國的國家參與簽署。截至目前，包括聯合國的非會員國在內，全世界已經有185個國家加入CEDAW的簽署了。可惜的是，其中尚未含括我們中華民國台灣一地。

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【附註】

1. 廖福特著，『「理想的建立、失落及重建」---消除婦女歧視公約及其議定書』（政大法學評論）

2. 邵瓊慧/李明峻合著，『簽署「消除對婦女依竊形式歧視公約」的立法程序與實質效益』（2004.8.5「推動聯合國「消除對婦女一切行事歧視公約」國際研討會）

3. 張文貞著，「性別主流化的國內實踐與國際參與：台灣加入＜消除對婦女一切行事歧視公約＞作為開端」（2004.8.5「推動聯合國「消除對婦女一切行事歧視公約」國際研討會）

4.尤美女著，「解讀CEDAW條文經義」（2006.8.28「CEDAW種子教師培育系列計劃國際研習會」）

5. 聯合國消除對婦女歧視委員會，網址：http://www.un.org/chinese/esa/women/cedaw.htm

6. 台灣婦女團體全國聯合會翻譯，『認識「消除對婦女一切行事歧視公約」』（取材自聯合國）

7. 台灣婦女團體全國聯合會編輯，「第一、二、三屆女性國際事務講堂學員手冊」（2005-2007）

三、台灣推動加入「CEDAW」簽署的歷程

        加入任何一個國際公約的簽署都有其一定的規定與步驟，但首先是必須先經過各簽署國國內的國會認可。台灣對CEDAW這件公約的國內簽署，與多數的婦女權益法案一樣，是由民間首先發動，再循著行政、立法的協助程序完成通過的。

 

        台灣是於西元1971年被迫退出聯合國的，在這前後，不管是由於中共的百般破壞阻撓，或者是當時中華民國的自我設限，總之，多年來我們是遠離了聯合國的舞台，幾乎被完全隔絕於國際大門之外。因此，從西元1965年到1999年間，當國際婦女界正積極推動進行CEDAW這件國際婦運大事時，由醞釀、討論、制定、通過、到後續「任擇議定書」機制設置完備的整個過程（詳見附表二），台灣的婦女幾乎是無從得知、更無緣參與的（或許法學界有些接觸，但應僅止於個人或學術研究，並未與臺灣的婦運實務工作連結起來）。台灣的婦運工作者與婦女團體是遲至西元2004年，在引用聯合國「性別主流化」的策略進行台灣的性別平等推動工作，才發現了「CEDAW」的重要性，而開啟對「CEDAW」的關注與展開國內、國際的簽署遊說行動。

        西元2004年的7月，由婦女人權律師尤美女領導的「台灣婦女團體全國聯合會」首先將這個推動的想法，正式送到其理監事會議上討論，獲得一致認可。接著，「婦女新知基金會」及「女學會」兩個重要生力軍加入討論的行列，後來，又陸陸續續滾進了更多的民間組織，包括人權、法律、社工實務及經濟、勞工等領域的專家學者們的參與。西元2005年，在陳瑤華（時任總統府人權諮詢委員會委員）及張玨（時任行政院婦權委員會委員）兩位委員的合作協助下，開始將這個議題推入政府的部門中試探。而原來較為鬆散的民間參與也進一步組成一個「民間推動台灣落實CEDAW聯盟」的臨時任務小組，公開認養這個議題，展開對政府的遊說。從西元2004年開始倡議到西元2007年2月9日總統的簽署公告，其間推動小組共召開過七次的正式會議，也舉辦過四場大型的國際研討會，邀請了多位國外的CEDAW專家及學者友人來台，分享各國推動CEDAW的經驗及相關的技巧知識。（詳見附表三）

        儘管多年來，透過國內各項婦女權益法案的推動，台灣的婦女團體已經練就了一套高超的遊說本事，但是面對這個陌生的國際公約，程序繁複又具高度的政治敏感，台灣的婦女界幾乎是從基本的國際ABC開始學起，一點一滴地摸索前進。無可否認，CEDAW公約中三十個條文的權益主張（主要是一至十六條文）固然扼要精簡，但是要如何引用、融入台灣現行的國內律法規章，如何與人民既有的文化習俗檢視扣合，或多或少都已經存在一些銜接上的困難，更何況還需要一併關照其他諸如：簽署國的權利義務、加入程序、存放機制，乃至後續的國家報告（Country Report）及民間影子報告（Shadow Report）撰寫…等複雜的參與機制。這些事物對台灣婦女界是一大挑戰，也是全新的視野與學習。

        由於長期與聯合國隔絕，國內婦團對國際公約的認知與基礎素養都不足，推動過程中有時難免也會陷入莫衷一是，產生困惑及爭論。記得好幾次的挑燈夜會，大夥兒都是在經過幾小時的反覆推敲辯論後才勉強做下小小結論；然而，這樣辛苦的結論卻又常常在下一次的會議中再被提出，重新修正。可以這麼說，這些推動參與者如果不是抱持著「既然找不到真正的聯合國專家，那就把自己當作第一批專家來培養吧！」的樂觀阿Q心態來從事，這項艱鉅的國際公約議題是很難在台灣生根上路的！

        西元2005年7月，原來的推動小組決定擴大組成一個臨時的「民間推動台灣落實CEDAW聯盟」，並且綜合大家意見，由中華經濟研究院徐遵慈副研究員與婦女新知基金會曾昭媛秘書長兩位共同執筆，擬定一份『推動我國落實聯合國「消除對婦女一切形式歧視公約」四年(2006-2009)工作計畫綱領』，透過張玨委員正式向行政院婦女權益促進委員會提案。雖然該次會議沒有完全決議，但綜觀這幾年接續而來民間與政府之間的推動工作，大致還是都以該份「四年計畫」的時程與內容為默契而進行的。

        感謝當時的行政院蘇貞昌院長、婦權會委員及內政部、外交部的力挺，讓這個重要的國際婦女憲章公約得以躍上台灣的外交檯面被正式討論。西元2006年底，外交部將「建議台灣加入CEDAW簽署」的法案提送立法院，12月18日獲得由蕭美琴委員召集的外交委員會全體委員的無異議支持，西元2007年1月中旬立法院三讀通過，最後 2月9日陳水扁總統正式頒布簽署公告。或許是一切進展順利，也或許是公約遞送經驗不足的關係，外交部當時在國內外皆未動員部署的情況下，即刻就以超高效率悄悄轉請我邦友好協助提送至紐約聯合國總部。想當然爾的是，這份CEDAW簽署文在西元2007年3月被拒絕了。

        平心而論，外交部這樣的積極任事態度固然讓人感佩，但也因為缺乏與民間婦權推動者們（包括台灣與國際）的事先互動推演，喪失了共同爭取國際奧援的先機。也無怪乎最後只能任由聯合國秘書長潘基文一紙粗暴的“主權說”回文，再次挑動起台灣統獨的特有神經。至此，一樁簽署CEDAW的美事算是完全被淹沒忽略了，國內民眾看不到政府維護婦女權益的初衷，國際社會感受不到台灣當局認同公約的決心，而推動CEDAW的台灣民間婦團們，也只能隔海無奈遙嘆批准失敗。當然，對於簽署存放聯合國一事，我們或許未來也可以一試再試，但未能在第一次即將簽署CEDAW的主題標出，總還是讓人覺得不無遺憾啊！

【附註參考】

1.民間推動台灣落實CEDAW聯盟提出，『推動我國批准與落實聯合國「消除對婦女一切形式歧視公約」說帖』（2006.8.28「CEDAW種子教師培育系列計劃國際研習會」）

2.民間推動台灣落實CEDAW聯盟提出，『推動我國落實聯合國「消除對婦女一切形式歧視公約」四年(2006-2009)工作計畫綱領』（2006）

3.中華民國外交部整理，「外交部推動CEDAW批准工作之策略及時程」（2007）

4.台灣婦女團體全國聯合會整理，『台灣推動「CEDAW」歷程一覽表』（2008）

5.英聯邦秘書處國際婦女權利行動觀察編輯，『評估婦女地位「消除對婦女一切行事歧視公約」編寫報告指引』，香港大學法律學院比較法及公法研究中心，中文版第一 版1996。

四、既然被拒絕了，為什麼還要推動CEDAW？

        針對台灣簽署聯合國CEDAW這件事，或許有些人心中存著一些疑惑，其一是：台灣早已不是會員國了，何必還要自取其辱去玩會員國的遊戲呢？其二是，既然公約的批准存放已經失敗了，我們有必要玩真的，還去繼續進行後續龐雜的工作嗎？譬如全面檢視我們的國內法規習俗、撰寫國家報告….等。

        談論此事，首先我們必須先體認國際一個不成文的共識，即：當任何一個國家，在其國內通過了任何一個國際公約的簽署時，就同時代表著兩個面向意義，一是對國際社會的公開宣示，表達該國同步參與及遵行公約的意願；一是對國內人民的明確承諾，表達政府落實、致力維護與改善的意志。因此，雖然台灣此次CEDAW的簽署存放沒有被聯合國所接納，但並無損於上述兩個國際共識的表達。

        當然，囿於台灣多年來的特殊國際處境，針對此次CEDAW的存放被拒，我們確實可以滿懷委屈憤憤地說「是啊！何必一廂情願自討無趣？！」，然後抱著小媳婦的怨嘆心態，委身世界一隅兀自療傷。問題是，台灣退出聯合國三十餘年來之所以仍能屹立不搖，是因為從來就沒有向這個艱難的孤兒處境低頭過。經濟上，我們努力奮起成為亞洲四小龍之一；政治上，雖然藍綠爭議不斷但也總算創造了不流血的民主輪替；這個曾經被西方電影引為訕笑的“Made in Taiwan”福爾摩沙，確實慢慢成為獨樹一幟的世界品牌了。當台灣在各方領域都已經嶄露頭角不容世人小覷時，對婦女權益的維護又怎能缺席不快快迎頭趕上呢？更何況，多年來台灣民間婦女及政府所建立起來的特殊經驗努力，也頗有值得國際同儕參考觀看之處，為什麼此刻卻要自我限制、怯於向國際社會分享公告呢？

        基於上述國家人民自我期許的理由，也基於國際公約承諾的宣告，即使目前或在可見的未來，聯合國批准台灣CEDAW簽署存放的可能性仍然遙遙無期，我們也都不應該輕言放棄，必須堅守既定的簽署承諾，好好在台灣這塊土地上實踐CEDAW的精神。所幸，雖然西元2008年5月台灣再次執政輪替，但並未改變對人民公約簽署的信諾，日前，行政院已經在婦權委員會國際參與組轄下成立一個「CEDAW專案小組」，負責後續「國家報告書」的撰寫，以及督導未來CEDAW與國內相關法規法條銜接競合的事宜；而民間團體呢，當然也將持續督促關注，全力協助政府對實踐CEDAW所展開的逐步計畫。

五、台灣有驕傲，但還需要再努力！

        表面上看，台灣推動婦運二十餘年來，相關的婦女權益法案大致都已具備，不但素為亞洲其他國家婦女所稱羨，有些規範甚至還超越了歐美等地，按理講，這樣的成績已經值得誇耀表率了，婦女團體何須再去自找麻煩，催促政府去加入這個根本屬於不可能任務（至少目前是！）的聯合國公約的簽署呢？

        其實，在推動台灣落實CEDAW這件工作上，我們碰到的最大困難及挑戰，不在於現在或未來聯合國的批不批准，而是來自於我們國內、多數人隱藏心中卻沒有說出來的最大質疑，那就是：現在有人敢對婦女歧視嗎？台灣還有性別歧視嗎？我們的社會早就男女平權了，再去這麼強調，會不會才是對婦女的歧視呢？對此，我試著提出個人的幾個小小觀察，與大家一起來共同思考：

（一）人們因為缺乏性別敏感度，所以看不見性別歧視

        雖然時代改變，現代婦女已經擁有很多法律的保障，但是「歧視」的危害並沒有在我們社會真正杜絕，諸如：家暴性侵害案件不斷、大量的買賣婚姻、移民女性工作困難、不友善的女性職場、以及傳統習俗文化對女性的無形箝制等等。何況三不五時還會冒出一些「名為愛護，實為歧視」的似是而非的言論，嚴重混淆了「性別平權」的本質。明白地說，我們對「歧視」真諦的認知，多數人是停留在一知半解的狀態。

        儒家思想是東方性別歧視的重要影武者，諸如「唯女子與小人難養也」、「君子遠庖廚」等經典歧視名言，經過幾千年來的朗朗上口、代代相傳，早已經潛移默化形成根深蒂固的生活習俗與文化準則，蘊藏在價值底層難以撼搖。時至21世紀，雖然我們引進了西方大量的自我意識及人權論述，但面對強大的傳統習俗文化，個人的意志常常就顯得畏縮無用，難以抗衡。我們對「性別歧視」一事，確實是，有時因為缺乏敏感度而看不見，有時則是被迫妥協，選擇鄉愿麻木。

        仔細看看我們生活的週遭，其實並不乏這樣的經驗，譬如在協助被性騷擾、性侵害的婦女朋友時，有時協助者必須不斷不斷的提醒激勵，才能喚起當事者對自己權益被侵犯的一點確認感，囁囁說出「對~~，我那時確實是聽了很不舒服…」，或者是「嗯….，我沒有同意，他是不應該對我這麼不尊重…」的微弱指控。在一般的生活中，我們也不乏看到一些情境顛倒的事例，例如，女性會為了讓自己符合傳統「好妻子、好媽媽、好女人、好女兒」的社會角色期待，而主動放棄已經在法律上應該享有的權益，如放棄撫養權、放棄繼承權、放棄工作權、放棄職務升遷…等等。再如，常見的婆媳問題、女人何苦為難女人的感嘆，其中多少也隱含女性本身對性別歧視有著「自我深化」的矛盾與反挫現象。

        因此，說台灣已經沒有性別歧視了嗎？那當然不！你我只是看不見而已！

（二）性別歧視有「遠看是歧視，近看卻無事」的“距離盲”特性

 

        「性別歧視」不同於「人權歧視」的是非對錯的易於分辨，因為它有「看別人容易，看自己難」、「公眾談論容易，生活實踐難」的兩種我姑且稱之為“距離盲”的特性。讓我們舉兩個大家印象深刻的例子來看看。

        最近，為了給自認立場不同的新任官員下下馬威，某位立委自以為神來之筆的將一位女性官員比喻為需要列入看管的「外籍配偶」，要她乖著點好好表現！而另一位參加政黨主席競選的某男性候選人，更振振有詞說出「黨主席的職務不能交給未婚的女子」的脫序言論。雖然事後，兩人皆在黨內同志、社會輿論壓力下以記者會等不同形式道歉，表面上看還不錯嘛，有抗議就有改過，但如果細究，我們會發現，其中一位早在西元2006年時，即已經因為一句「穿裙子的不能統帥三軍」的驚人之語，而引起婦女團體的集體撻伐與社會笑談。但顯然前軍已忘後師，即使當時的龐大輿論指責，但似乎沒有讓他真正感受而避免掉再次的不當歧視；另外，我們更不要忘了，長期以來，立法院即是台灣性別歧視的最大展演場域，多少立委在指責那位失言同志的同時，是否也有回頭想想，看看自己過往可能一樣跋扈、愚蠢的歧視言行呢？

        從這些不斷發生的社會當紅事件中，我們可以歸納發現，「性別歧視」這件事兒，不是你說不可以就真的會沒有，它是一種會悄悄長進人肉骨頭裡去的病毒，慢慢形成個人偏見，形成文化底蘊，再變成可惡的集體行為模式與社會價值共識。基本上，我們對日常生活裡這樣形成存在的「性別歧視」是很難去指認說出，或者抗拒改變的。上述這兩位應該都已算是知識階級、學養具備的尊崇士紳了，但針對公共領域的性別發言況且都如此大言不慚了，當然就更不論一般尋常人家及市井小民們，在日常營生裡的互動對待，對潛藏的「性別歧視」的難以體察與避免了。

        因此，誰都不能打包票說他個人沒有性別歧視，他可能只是暫時還未展現罷了！

（三）由法律走向文化價值的改變，才能達到實質的性別平等

        過去台灣的婦運倡議工作，大體是屬於由上而下（即由女性菁英的帶領發動，而非基層婦女的需求討論產生）、由外而內（借用歐美的女性經驗觀點，而非挑戰自我的文化產生）。這樣的推動策略，好處是，讓台灣的婦女權益（尤其是法案的制定）在很短的時間內迅速趕上歐美先進國家的標準。的確至今，一般該有的婦女權益我們大概都不缺了，但是，這種由上而下、由外而內的婦運模式，也產生了不少盲點。目前比較顯見的部份就有：法律與文化銜接的落差，城鄉種族適應的落差、不同職域發展的落差、性別認知學習的落差、以及個別女性面對生命週期處遇及採取行動的落差。也就是說，雖然台灣已經有了一套普及而平等的法律架構，支持著女性基本權益的維護，但是面對各種生活裡常常以出其不意形式出現的「性別歧視」，我們的認知與想像力其實都仍然非常有限（這也是為甚麼CEDAW會特別強調“一切形式”這個字眼的原因，因為人們太容易矇蔽而看不見！）。面對是非，我們很容易論辨，但面對價值習慣，我們常常顯得窘迫。

        舉新上任總統馬英九先生的夫人周美清女士「辭去工作」一事為例。我們看到社會男女老少，大家不但津津樂道，而且臧否分歧。有人對她終於願意犧牲自我辭去工作，引為典範崇拜不已；有人對她終究選擇犧牲一貫成就丈夫，盡表失望與惋惜；更有人因為她即將離開職場不再工作，而開始作謔「新宅女」之譏。一樣社會，但有多種價值的拉扯。不管上述各類期待的看法如何，這個命題討論的前提都還是對「女性－太太－總統夫人」三者角色的傳統要求。我不禁質疑的是，如果今天我們國家有幸產生了一位女性的總統，她的丈夫是否也會被社會拿來品頭論足、外加消遣與消費一番呢？屆時，「男性－先生－總統丈夫」的三者角色爭戰是否也會依然存在？而那樣的討論，會是仍然以「總統的先生」為主軸命題進行的嗎？……當然，這樣的困擾可能不會發生（因為在台灣出現一位女性總統是比這樣的命題更為艱難的一件事），不過，卻可以幫助我們大家共同思考，在這樣的討論裡，哪些是對女性制約的肯定，哪些是善意但歧視，哪些又是無心卻鼓舞。我沒有答案，但粗淺的結論是，當我們整體社會已經能夠成熟到放過「總統的太太」這個角色一馬，並且視“她”如凡人時，恐怕才是我們真正性別平等的開始吧。

        因此，我們每個人都必須重新學習如何看待，避免自己成為性別歧視的無形幫兇！

六、結語—以性別主流化的行動去體現CEDAW的簽署

        誠如開頭前文所言，「性別主流化」的終極目標是爲了消除任何形式的歧視，達到實質的性別平等。對於CEDAW，固然我們無法把握何時台灣能夠以國家的名分堂堂進入存放的行列，但是，只要堅持循著目前「性別主流化」的策略，逐步去體現CEDAW的指標，當台灣真的準備好了，國際社會自然也無從忽略。總之，消除對婦女一切形式的歧視，不在於高喊簽署的口號，更在於採取有效的行動去落實條文的精神，唯有如此，才能讓台灣持續贏得世人的看見與尊敬，願大家共勉之！

（全文完）

 

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【附註參考】

1.劉仲冬/陳惠馨研究主持，「我國婚喪儀式性別意識之檢討報告」（2005，內政部）

2.葉德蘭翻譯，「婦女人權手冊」（2005）

3.黃淑玲/游美惠主編 ，「性別向度與台灣社會」（2007，巨流）

4.尤美女著，「從婦運的法律改革談女性主義法學的本土實踐」（2007，戴東雄教授祝壽論文集）

5.尤美女著，〈從婦女在婚姻中之法律地位看婦女人權之發展〉，台灣法學會學報，第二十輯，175～227頁，1999年。